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地勘單位企業化改革關鍵性問題分析

2019-6-14 10:20:04 來源:中國礦業報 作者:王溦溦

2011年《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》出臺后,地勘單位開始進行分類改革。目前,我國31個省級行政區中,大部分地勘單位已基本完成分類改革,改革后公益類占80%以上,生產經營類則不到20%。而對于劃分為生產經營類的地勘單位,轉企改制是主要方向;劃分為公益二類的,也面臨部分企業化改革管理與發展的問題。由于多方面的原因,地勘單位的企業化改革進展緩慢,基于此,本文重點探討地勘單位在企業化改革過程中遇到的困難和問題,以期為后續改革提供參考借鑒。

改革關鍵性問題分析

1.改革發展缺乏統籌設計

20世紀80年代,我國地勘單位開始改革。30多年來,改革處于不斷探索中。地勘單位改革與國家出臺的相關文件是緊密相連的,2011年《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》的出臺,標志著事業單位改革的開始,地勘單位改革也由此進入歷史新階段。

2016年7月《國土資源》期刊刊發了《國有地勘單位改革發展調研報告》,報告指出全國絕大部分省份的地勘單位完成了分類改革工作。調研發現,由于改革政策的不明晰和相對滯后,導致一些地勘單位對改革持觀望態度。具體原因如下:一是政府層面沒有形成推進地勘單位改革的整體思路,沒有明確的改革步驟和目標;二是相關政府部門沒有進行全面的統籌協調,改革合力難以形成;三是推進改革的措施不明確,地勘單位難以得到明確的指導;四是分類改革局限于地勘單位內部,與國家事業單位的分類改革缺乏銜接。

地質勘查屬于特殊行業,主要承擔公益性、基礎性、戰略性地質找礦任務,為國家提供礦產資源保障,其特殊性和重要性,是其他行業不可類比的。從國家戰略資源與儲備的角度考慮,國有地勘單位改革在進入改革“深水區”后,迫切需要國家及省一級政府給出頂層設計。從國家層面來說,需要從宏觀上提出具體的改革指導性方案或意見,從省一級政府來說,要拿出切合省情的改革配套政策和具有可操作性的具體方案,才能重點突破,使地勘單位改革深入推進。

2.地勘單位缺乏主動探索

當前地質工作的內外部環境發生了重大變化。從宏觀經濟形勢上看,全球經濟增速放緩,下行壓力大,貿易摩擦不斷發生,經濟增長不確定性增加;從行業管理層面來說,隨著環境保護意識的加強,以及供給側結構性改革的推進,對礦產資源的需求也發生重大變化,一些大宗礦產的供給壓力變小,隨之而來的是勘查投入減少,地質勘查工作進入下行調整階段;對地勘單位而言,經過多年改革,目前仍存在市場化程度低、市場機制尚未建立等問題。綜上所述,新時代自然資源管理、生態文明建設、山水林田湖草生命共同體及能源資源安全等方面要求地勘行業要有新的功能定位,需要進行行業結構性調整,地質工作內涵領域發生了巨大變化。

然而,面對新時代國家推進生態文明建設對地質工作的新要求,以及傳統地質工作產能過剩、同質化競爭的形勢,地勘單位明顯存在思想認識不足、相關準備不充分的問題,沒有在行業深化改革、轉型發展的關鍵時期實施創新驅動發展戰略,以至于在產業結構升級、創新能力提升、裝備技術水平升級換代、人才隊伍建設、開拓市場能力等方面不適應新時代的發展要求,沒有建立起與新形勢、新要求相適應的新的地勘機制,在面對新時代生態文明建設重大發展機遇時沒有發揮應有的主動性和重要作用。

3. 地勘單位自身基礎薄弱

長期以來,國有地勘單位始終處在“打工經濟”狀態,主要表現在:主導產業不突出,產業結構分散,沒有穩定型產業,管理方式落后,經濟基礎薄弱。在原“一業為主,多種經營”政策引導下創辦的企業多數規模小、資質低、競爭力差,且大多已關停并轉,少數企業勉強維持。地勘單位屬地化管理后,經過多年發展,經濟實力得到提高,但由于企業化改革進展緩慢,深層次的結構性調整不到位,并沒有建立具有地勘特色的支柱產業,持續性發展能力有待增強。

地勘單位目前的發展現狀是由多方面原因造成的。一是地勘單位屬于事業屬性,由于體制機制限制,資本原始積累較少,經濟實力不足;二是歷史遺留問題多,“企業養事業”的負擔重,歷史欠賬多,不利于地勘單位輕裝上陣和轉型升級;三是由于地質勘查業的行業屬性,發展要依賴于采礦業,但地勘單位獲取的勘查成果和礦業權多數由政府配置給了礦業企業,地勘單位的礦業權少,沒有形成應有的積累,市場競爭能力薄弱。由于上述原因,地勘單位的基礎較為薄弱,進行企業化改革后,在人才、技術、資金、礦業權等方面都沒有優勢,沒有有效的優良資產支撐發展,生存發展面臨嚴重危機。

4.歷史遺留問題多

我國的地勘單位大多成立于20世紀50年代,在60年多的發展歷程中,雖然取得一定成就,為國家找礦做出了突出貢獻,但地勘事業單位仍存在很多問題和困難,影響改革和下一步發展。

地勘單位的改革始于20世紀80年代,在實施屬地化管理后,國家給予了一些扶持政策,如礦業權配置、財稅政策、基礎設施、職工住房等,但真正落實較少,地勘單位逐漸被邊緣化。目前地勘單位的歷史遺留問題主要表現為:一是多年形成的基地建設欠賬過多、職工住房補貼等問題未得到徹底解決,影響改革的進度;二是離退休人員負擔重,地勘單位離退休人員眾多,部分未能做到社會統籌;三是“全額不足額”的問題比較突出,與其他事業單位存在差異;四是職工的思想觀念落后,隊伍結構和人員素質無法適應發展的需要,管理方式和經營機制與現代企業制度的要求存在較大差距。這些問題的存在,使得地勘單位在適應新時代發展方面步履蹣跚,不能輕裝上陣。

5.人才結構不利于后續發展

人才隊伍是地勘單位的核心競爭力,其人員結構決定了地勘單位轉企后的后續發展。目前大部分地勘單位實行的是傳統的人力資源管理模式,面對當前競爭激烈的市場環境,必須加以改進,否則不利于長期穩定發展。

目前地勘單位的人員結構主要存在如下問題:第一,人員結構不合理。地勘單位是技術密集型單位,但從現有人員的專業機構和年齡結構來看,配置嚴重失衡。表現為野外專業技術人員比例偏低、中青年技術骨干缺乏、高端專業技術人才少、專業管理人才少、人員的年齡梯度不合理、在職人員和離退休人員比例失調等問題,特別是懂技術、管理、市場的復合型人員短缺,不利于轉企后的發展。第二,內部激勵機制不完善。受體制機制的影響,地勘單位的內部人才制度建設不完善,難以吸引高層次人才的加盟。地勘單位的薪酬體系缺乏市場競爭力,薪酬分配和激勵機制不合理則難以留住人才;分配機制不公,骨干人才的價值得不到體現,福利待遇吸引力差,中青年人才少,年齡斷層明顯。第三,人才流失較嚴重。近年來,地勘單位分類改革在持續推進,與此同時,地勘單位的人才流失也呈上升趨勢,特別是中青年骨干人才大量流失。人才流失受薪酬待遇、用人機制、發展空間等多重因素的影響,但地勘單位的競爭力下降也是重要的影響因素,很多人才流向管理體制相對較完善的民營企業或合資企業。

6.發展后勁不足

近年來,受全球經濟增長放緩、礦業市場持續低迷、礦產勘查投資額下降等因素影響,地勘單位生存的外部環境堪憂,對轉企后地勘單位的生存發展影響很大。

從行業上看,地勘行業市場仍存在很多問題。目前地質勘查隊伍龐大,體制不順、事企不分、同質競爭、后勁不足等問題仍然突出,嚴重影響了地勘單位發展。而地勘行業市場也存在很多不足,礦業權市場、風險勘查融資市場都不完善,缺少適應地質找礦規律的監管制度,業務市場還不規范,相關部門職能職責邊界模糊,缺乏相應的政策指導。

從地勘單位自身看,主要存在如下問題:基礎薄弱,人均凈資產偏低,遺留大量的歷史問題,欠賬過多,負擔較重;經營上沒有形成規模,雖然成立了集團公司,但受政策管束和體制制約,缺乏自主決策,失去發展良機;地質勘查人員轉型水平低,面對地勘單位改革產業轉型升級,能力亟待提高,此外,在改革中業務骨干和生產一線人員大批量提前退休,使單位愈加艱難;產業結構不合理,競爭力弱,多數地勘單位從事的都是地質勘查業或延展行業,普遍存在企業過多、行業過雜、附加值低、產出少等問題,多種經營發展比較困難,很難形成支柱產業。上述問題都影響到地勘單位的發展。

7.內部管理問題突出

由于歷史原因,我國地勘單位實施的是事業行政體制和企業市場機制并行的雙重機制,這種運行方式在一定程度上影響到管理的效率,因此,地勘單位轉企后,管理體制需要改進。

管理體制上,資金結構是由國家財政規定,自2001年正式啟動的財政國庫管理體系后,實行收支兩條線管理,審批嚴格。無論是財政補助投入的事業費的使用,還是財政地質項目費的使用,都是嚴格按事業財務制度管理,這就導致地勘單位自主經營權過小,不能完成資本積累。但是在地勘單位轉企的情況下,企業要做到獨立核算、自負盈虧,不僅要重視收支問題,更要注意的是企業的投資回報率。而地勘單位擺脫不了事業單位的影子,“等靠要”思想、惰性思維嚴重,因此,原有的財務管理和企業制度就很難適應。

目前,在一些地勘單位,上述運行方式帶來的問題日益突出,如收入分配如何實現激勵、經營管理如何凸顯現代管理理念等,只有通過改革來解決這些問題。此外,地勘單位的原始積累少,經營性資產基本沒有積累,特別是持有的優質礦業權稀缺,對企業長遠發展不利。

8. 兩種文化之間的矛盾

我國地勘單位大多成立于新中國成立初期,在60多年的發展歷程中,受艱苦環境的錘煉,形成了以“三光榮”和“四特別”精神為代表的特色的地質文化,這不僅是地勘文化之魂,也是多年來推動地勘單位發展的前進動力。然而,在當前時代背景下,隨著外部宏觀環境的變化和地勘單位內部改革的推進,地勘單位想要獲得進一步的發展,必須打造符合市場經濟要求和具備自身特色的地勘文化。目前,在地勘單位內部,并沒有系統化的企業文化建設,主要表現為以下三點:一是企業文化建設的格局沒有形成,認為文化建設在企業經營中的作用不大,無關緊要,體現在領導不重視和員工的思維保守,企業文化建設缺乏統籌考慮;二是企業文化建設停留在表面,由于地勘單位沒有及時適應外界環境的變化,以及經營理念的滯后性,導致文化建設流于表面,沒有實質內涵,缺乏有影響力的企業文化;三是文化建設缺乏創新性,地勘單位在文化建設方面沒有形成自己的特色和風格,也沒有體現地勘單位的價值理念,與其他企業雷同,很難形成凝聚力。

新時代地勘單位要打造核心競爭力,順利轉型為現代企業,必須要建立現代企業制度,加強企業文化建設,對現有的地勘企業文化進行優化和提升,這樣才能使企業充滿生機和活力,調動員工的積極性和主動性,實現持續健康發展。

思考與建議

在國有地勘單位的分類改革中,“事轉企”是其中一個重要方向,只有厘清問題、找準難點,改革才能穩步推進。地勘單位必須改變舊有的事企混合經營模式,轉變體制機制,實現提質增效,融入市場經濟體系,更好地服務于社會經濟與國民生產生活。

針對地勘單位在企業化改革進程中面臨的上述問題,參考部分代表性省份地勘單位的改革實踐經驗,對進一步推進地勘單位的企業化改革提出如下建議:

一是完善頂層設計。地勘單位的改革已進入攻堅期、深水區,依靠地勘單位自行完成改革有較大難度,亟需科學的頂層設計。頂層設計應引導地勘單位向行業結構優化、事企分離運行、市場化經營管理等方向改革,同時出臺切實可行的配套政策,保障地勘單位在改革后仍能保持發展活力。

二是增強改革的動力。適應新時代對地質工作的新要求,轉變生產方式,形成多個經濟增長點,大力發展大地質、新能源能產業。

三是加強資源整合。進一步厘清體制機制,行業兼并重組和內部資源整合可以同步進行,以達到資源優化的目的,同時加快培育支柱產業,釋放發展活力,提高經濟水平,塑造現代化的地勘單位。

四是建立現代企業制度。推進事企分開,規范企業治理機制,完善法人治理機構,使其成為真正的市場經營主體。

五是推進用人機制改革。改革地勘單位現有的人力資源管理模式,充實人才隊伍,創新激勵機制,激發人才干事創新的動力。

六是培育特色企業文化。在原有的“三光榮”和“四特別”地勘文化的基礎上,適應市場經濟發展的需要,吸收新的思想體系和價值主張,構建地勘單位獨特的企業文化。□

(作者系江蘇省有色金屬華東地質勘查局)

網站編輯:宮莉

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